Гипанис / Фанагорийская (Таманская) экспедиция ИА РАН / Государственно-частное партнерство в сфере сохранения культурного наследия

Новости раздела

Праздник в Сенном
06.07.2015
Совещание в Фанагории
30.04.2014

Сохранение памятников истории и культуры на основе государственно-частного партнерства

Данный справочный материал подготовлен на основе публикации, ставшей результатом твиннинг-проекта "Сохранение памятников истории и культуры на основе государственно-частного партнерства", профинансированного Европейским Союзом. (Европейский Твиннинг "Сохранение памятников истории и культуры на основе государственно-частного партнерства" Книга первая (русское издание). - М.: "Дипак", 2007; Европейский Твиннинг "Сохранение памятников истории и культуры на основе государственно-частного партнерства" Книга вторая (русское издание). - М.: "Дипак", 2008.)

Введение

В обществе, чьи условия жизни изменяются все быстрее, для внутреннего баланса и развития человека преобладающее значение имеет сохранение определенного образа жизни, в котором человек оставался бы во взаимосвязи с природой и оставленных прошлыми поколениями свидетельствами цивилизации.

Правовое исследование вопросов права собственности в России

В Конституции РФ следует выделить два различных предписания: признание и защита равным образом различных форм собственности, частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст.8 ч.2), а также законом охраняется именно право частной собственности (ст.35 ч.1).

Особенность закона РФ (ФЗ-73) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)" состоит в том, что требования по охране объекта культурного наследия конкретизируется в охранном обязательстве, которое новый собственник принимает на себя при государственной регистрации купли-продажи объекта культурного наследия. Российский Федеральный закон "Об объектах культурного наследия" не предусматривает выдачи - в исключительных случаях - разрешения на снос объекта культурного наследия. Российское законодательство практически не рассматривает возможности выплаты собственнику компенсации за материальный ущерб, вызванный теми или иными требованиями по сохранению объекта культурного наследия. Исключение составляет ч.3 ст.14 ФЗ-73, предусматривающая выплату компенсации собственнику объекта федерального значения.

Российское законодательство предусматривает изъятие у собственника объекта культурного наследия уже в том случае, если он не выполняет требований к сохранению данного объекта. В случае принятия судом положительного решения объект выкупается у собственника или продается с публичных торгов.

В Конституции РФ сформулирована обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.

Авторы книги считают необходимым введение правовых норм, регулирующих компенсацию материального ущерба, влекомого налагаемыми на собственника запретами, а также иных стимулов материального и нематериального характера.

В случае, когда возложенные на собственника обязанности переходят границы допустимого, а права собственника сводятся к нулю, законодательством должны быть предусмотрены исключения и освобождения. И если финансовые возможности собственника исчерпаны и объект культурного наследия оказывается под угрозой, у собственника должно быть право требовать у государства выкупа объекта или продажи с публичных торгов.

Если Правительство РФ собирается привлечь частные инвестиции в сферу охраны культурного наследия и если предполагается приватизация значительной части памятников истории и культуры, находящихся в госсобственности, законодательная власть окажется перед необходимостью в большей степени учитывать конституционную гарантию частной собственности, нежели это происходит сейчас.

Построение и расширение партнерства между частным и государственным секторами в области охраны памятников предусматривает введение и использование различных налоговых стимулов для создания целевых налоговых льгот.

Использование механизмов государственно-частного партнерства, спонсорства и частные инвестиции в сфере сохранения культуры

Введение в основы ГЧП

Под государственно-частным партнерством понимается мобилизация частного капитала и знаний для решения государственных задач.

ГЧП - это долгосрочное сотрудничество между органами государственной власти и частными предприятиями, при котором все необходимые ресурсы предоставляются партнерами для совместного использования в общей организационной структуре, а возможные проектные риски оптимально распределяются между партнерами в зависимости от их компетенции в области управления рисками.

С правовой точки зрения ГЧП находится между функциональной и организационной приватизацией. В случае функциональной приватизации выполнение государственных задач поручается частным субъектам экономики. В случае организационной приватизации меняется форма собственности организации с государственной на частную.

Виды ГЧП

В отличие от приватизации при ГЧП государство только частично снимает с себя полномочия и передает их частным хозяйственным субъектам. При этом ответственность государства сохраняется.

Смешанное предприятие (модель сотрудничества): наиболее эффективная форма ГЧП, с точки зрения немецких специалистов. Акционерами предприятия являются как частные лица, так и государство.

Эксплуатационная модель: после проведения публичных торгов и получения соответствующей концессии частное предприятие берет на себя все риски по планированию, реализации, финансированию проекта и последующей эксплуатации данного объекта инфраструктуры; оно также выступает в роли заказчика строительных работ и несет все экономические риски.

В основе таких правовых отношений всегда лежит договор об эксплуатации или концессионный договор, в котором община закрепляет за собой особые права контроля и доступа, чтобы сохранить определенную степень влияния на выполнение заданий.

Модель ВОТ (строить, эксплуатировать, передать): под аббревиатурой ВОТ подразумевается модель, которая предусматривает создание объекта "под ключ", включая финансирование предпусковых работ и управление проектом, а также сдачу в эксплуатацию. Встречается преимущественно при строительстве крупных объектов инфраструктуры (электростанций, аэропортов и т.п.).

ГЧП в сфере охраны памятников в РФ

По оценкам экспертов, речь идет приблизительно о 90 000 - 120 000 памятников, которые за редким исключением находятся в собственности РФ или государства.

Основные признаки государственно-частного партнерства

- ГЧП предполагает долгосрочное или ограниченное определенным сроком взаимодействие между органами государственной власти и актерами частного сектора.

- Актера преследуют не противоречивые, а взаимодополняющие цели.

- Сотрудничество раскрывает новые потенциалы.

- Сам процесс состоит, как правило, из множества отдельных модулей.

- Вся самобытность и действующая сейчас ответственность партнеров полностью сохраняется и в рамках государственно-частного сотрудничества.

- ГЧП существует как в виде модели пула, так и в виде модели обмена. В случае, когда мы имеем дело с моделью обмена (проектное ГЧП), необходимость сотрудничества возникает из-за сложности структуры договорных отношений, а также из-за ненадежности условий. В случае же с моделью пула потребность в сотрудничестве вытекает из необходимости постановки цели, определения метода управления ресурсами, а также необходимости распределения результатов работы между партнерами.

Руководство по использованию спонсорской помощи в общественных организациях

Спонсорство должно быть видно общественности.

Ни в коем случае не должно создаваться впечатление, что благотворительные учреждения руководствуются своими личными целями или действуют в интересах спонсора. При выборе спонсора следует руководствоваться принципом нейтралитета.

Сохранение памятников и ГЧП

По мнению начальника отдела экономического планирования Департамента экономики и финансов Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ Могилевского Е.А., государственно-частное партнерство как концепция сотрудничества государства и частного сектора в общественно значимых областях представляет значительный потенциал для развития сферы культуры. Несмотря на разнообразие конкретных форм, основополагающий принцип ГЧП остается неизменным - государственные активы передаются на временной основе в распоряжение частного бизнеса, который извлекает выгоду из оказания общественных услуг, но принимает на себя инвестиционный риск, связанный с этой деятельностью. При этом сохраняется контроль государства за объемом и качеством предоставляемых на основе ГЧП услуг. Принципы такого контроля определяются в контракте между частной компанией и представителем государственной власти.

Основными видами ГЧП являются:

- инвестиционная деятельность - возвратное финансирование объектов гос.собственности и сферы услуг на льготных условиях, отличающихся от обычных рыночных;

- концессионная деятельность - управление объектами государственной собственности (памятниками историко-культурного наследия);

- благотворительная деятельность - рекомендуемые государством объекты или сферы для вложения средств спонсоров и меценатов, которые по мнению государства, реально нуждаются в дополнительном финансировании.

Специфическими ограничениями для развития ГЧП в сфере культуры являются:

- незавершенность процесса разграничения прав собственности на объекты культурного наследия;

- неразвитость института экспертизы и оценки культурных ценностей;

- незавершенность процесса разграничения полномочий органов власти по уровням, включая остающуюся неопределенность в отношении принадлежности учреждений культуры;

- неразвитость института экспертизы реставрации;

- отсутствие государственной политики и единого государственного подхода к проблеме сохранения архитектурного облика исторических городов и зон;

- неразвитость института общественной экспертизы в соответствующих областях в сфере культуры.

Обзор правовых возможностей привлечения негосударственных инвестиций для сохранения и эффективного использования объектов культурного наследия

Одним из наиболее гибких правовых инструментов для оформления взаимодействия государства и инвестора является договор, позволяющий достаточно сложным и подробным образом описывать условия такого взаимодействия.

Законодательство, регулирующее вопросы владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия

Основополагающими актами, регулирующими отношения в сфере сохранения и использования объектов культурного наследия, являются Федеральный закон ? 73-ФЗ, а также Закон РСФСР о памятниках в части, не противоречащей Федеральному закону.

Категории объектов культурного наследия:

- объекты культурного наследия федерального значения;

- объекты культурного наследия регионального значения;

- объекты культурного наследия местного значения.

К объектам культурного наследия федерального значения отнесены памятники истории и культуры, которые:

- по состоянию на 20 февраля 1995 года были приняты на государственную охрану в качестве объектов государственного (республиканского) значения в соответствии с законодательством РСФСР и РФ;

- по состоянию на 29 июня 2002 года приняты на государственную охрану в качестве объектов федерального (общероссийского) значения и включены в Перечень объектов федерального значения;

- приняты на государственную охрану в качестве объектов культурного наследия местного значения в соответствии с законом РСФСР о памятниках и отнесены затем к объектам культурного наследия федерального значения.

Реестр

Все объекты культурного наследия подлежат включению в Реестр, являющийся единым информационным банком данных объектов культурного наследия. В настоящее время работа по формированию Реестра не завершена.

Основные ограничения по использованию объектов культурного наследия

Законодательством устанавливаются следующие ограничения по владению, пользованию и распоряжению объектами культурного наследия:

- особо ценные объекты не могут отчуждаться из государственной собственности. Тем не менее прямой запрет на аренду такого имущества непосредственно собственником или с его согласия не с формулирован;

- использование объектов культурного наследия не должно ухудшать их состояния, не должно влечь нанесения вреда окружающей историко-культурной и природной среде, а также нарушения прав и законных интересов иных лиц;

- пользователи объектов культурного наследия обязаны согласовывать с уполномоченными органами любые работы по изменению внешнего облика и интерьера объекта и обязаны поддерживать его в сохранности в соответствии с особенностями объекта, отраженными в паспорте объекта и в охранном обязательстве;

- пользователи объектов культурного наследия обязаны согласовывать с уполномоченными органами проектирование и проведение любых землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия;

- пользователи объектов культурного наследия, в том числе и собственники объектов, могут быть обязаны обеспечить доступ к объекту культурного наследия (это должно быть определено в паспорте объекта).

Паспорт объекта культурного наследия является одним из обязательных документов, требуемых при совершении сделок с ним.

Земельное законодательство

Федеральным законом ? 73-ФЗ установлено, что земельные участки в пределах границ объектов культурного наследия являются землями историко-культурного назначения.

Земельный кодекс РФ разрешает собственникам объектов недвижимости, в том числе объектов культурного наследия, приватизировать или приобретать права аренды в отношении земельных участков, на которых расположены такие объекты.

В то же время Земельный кодекс РФ относит историко-культурные земли к землям особо охраняемых территорий и устанавливает следующие ограничения на их использование:

- земли, занятые Особо ценными объектами, ограничены в обороте и не могут быть предоставлены в частную собственность (если только не были предоставлены в частную собственность ранее);

- земли историко-культурного назначения используются только в соответствии с их целевым назначением, изменение целевого назначения не допускается;

- в отношении земель, сопряженных с историко-культурными землями, может быть установлен особый режим пользования (охранные зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта), запрещающий и/или ограничивающий хозяйственную деятельность и/или строительство.

Границы земель, на которых устанавливается особый режим пользования, а также сам режим пользования землями, утверждаются органами государственной власти субъекта РФ по согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения, а в отношении объектов регионального и местного значения - в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Порядок разработки границ зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам устанавливаются Правительством РФ. Соответствующий документ в настоящее время не принят Правительством РФ (ноябрь 2007 г.).

- на отдельных землях историко-культурного назначения может быть запрещена любая хозяйственная деятельность;

- деятельность с использованием земель историко-культурного назначения вне пределов поселений должна быть совместимой с основной целью их использования;

- на собственников, арендаторов, пользователей земельных участков, на которых располагаются Особо ценные объекты культурного наследия, возлагаются обязанности по сохранению таких земель.

Необходимо учитывать, что в отношении соответствующих земельных участков могут действовать и иные ограничения, например - связанные со статусом водоохраной зоны.

Бюджетное законодательство

Бюджетное финансирование зависит от вида и уровня собственности на объект культурного наследия.

За счет бюджетных средств могут финансироваться мероприятия по сохранению объектов культурного наследия, находящихся в пользовании частных лиц. Так, частные лица могут получать бюджетные средства в виде субвенций на совершение целевых расходов и субсидий для долевого финансирования целевых расходов, в т.ч. и расходов по сохранению объектов культурного наследия.

При заключении РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием соглашений с частным лицом, условиями которого предполагается бюджетное финансирование, будет требоваться либо внесение изменений в закон о бюджете на текущий год либо финансирование включается в бюджет на следующий финансовый год, если это приводит к изменению объемов финансирования в превышение выделенных лимитов бюджетных обязательств.

Законодательство о приватизации

По общему правилу, возможна приватизация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.

Не подлежат приватизации:

- особо ценные объекты, историко-культурные заповедники;

- земли, занятые Особо ценными объектами, историко-культурными заповедниками.

Приватизация объектов культурного наследия возможна только при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию. В случае, если вместе с объектом может быть приватизирован земельный участок, он также должен быть приватизирован.

В настоящее время препятствием к проведению мероприятий по приватизации объектов культурного наследия может служить процесс разграничения прав собственности на такие объекты между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, инициированный в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года ? 258-ФЗ.

Музейное законодательство

В Российской Федерации разрешается создание как государственных, так и негосударственных музеев. Государственным является музей, более чем на 50% финансируемый за счет средств федерального бюджета или субъекта РФ.

Независимо от формы финансирования музеи рассматриваются как некоммерческие учреждения культуры, создаваемые исключительно для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций.

Правовой статус объекта культурного наследия

Уровень госсобственности

На объекты культурного наследия, имеющие до 1992 года федеральное значение, была установлена федеральная собственность. Что касается объектов культурного наследия, отнесенных к категории объектов федерального значения после 27 декабря 1991 года, то категория культурного значения не стала для них основанием отнесения к федеральной собственности.

В соответствии с Федеральным законом ? 73-ФЗ, независимо от категории историко-культурного значения объекты культурного наследия могут находиться:

- в федеральной собственности;

- в собственности субъектов РФ;

- в муниципальной собственности;

- в частной собственности;

- а также в иных формах собственности.

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 29 декабря 2006 года ? 258-ФЗ, в рамках совершенствования системы внутригосударственного разграничения полномочий субъектам РФ и муниципальным образованиям может быть передано право собственности на ряд объектов культурного наследия федерального значения, являвшихся памятниками государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991 года, которые необходимы для осуществления ими возложенных на них полномочий.

Управление объектами культурного наследия

Насколько известно авторам книги, многие объекты культурного наследия, которые находятся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности, в настоящее время переданы в:

- оперативное управление учреждений и унитарных предприятий. Особо ценные объекты могут находиться исключительно в оперативном управлении организаций, предприятий и учреждений. Право оперативного управления предполагает возможность владеть, пользоваться и распоряжаться объектом культурного наследия только в соответствии с целями деятельности учреждения или предприятия, заданиями собственника этого объекта и назначением этого объекта.

Собственник может изъять объект культурного наследия из пользования субъекта, обладающего им на праве оперативного управления, лишь в ограниченных случаях:

1. при нецелевом использовании объекта, в случае его неиспользования, а также при признании этого объекта излишним;

2. в случае ликвидации собственником учреждения или предприятия.

- хозяйственное ведение унитарных предприятий.

Унитарное предприятие не вправе распоряжаться недвижимым имуществом, находящимся у него на праве хозяйственного ведения. Собственник может изъять объект культурного наследия в случаях:

1. отказа субъекта от этого имущества;

2. в случае ликвидации этого субъекта.

Основные проблемы, связанные с правовым статусом объекта культурного наследия

В отношении целого ряда объектов культурного наследия регистрация прав проведена не была, тогда как совершение большинства сделок с объектом требует регистрации права собственности на него.

Отсутствие документов на земельный участок и смежные участки, в первую очередь - градостроительных, влечет неясность в вопросе ограничений, установленных в отношении участка и сопряженных с ним участков.

Способы привлечения негосударственных инвесторов

1. Концессионное соглашение

Предмет соглашения

Российское или иностранное юридическое лицо, предприниматель или простое товарищество (концессионер) обязуется за свой счет воссоздать и (или) реставрировать объект культурного наследия, право собственности на который принадлежит РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию (концеденту).

Концессионер, в свою очередь приобретает права владения и пользования реставрированным объектом культурного наследия для осуществления культурно-просветительской (и иной предусмотренной соглашением) деятельности с использованием такого объекта. В отношении такой деятельности применимы ограничения, установленные другим законодательством, в т.ч. земельным.

Характеристика соглашения

Правительством РФ разработано и утверждено Типовое концессионное соглашение, в соответствии с которым должны заключаться концессионные соглашения. Возможность изменения условий Типового соглашения не предусмотрена. Возможность дополнения условий Типового соглашения неясна.

Императивные положения законодательства о концессионных соглашениях создают несбалансированную структуру, явно более отвечающую интересам концедента, нежели концессионера. Риск использования государством своих суверенных правомочий (в т.ч. путем изменения законодательства) не является контролируемым.

Процедура привлечения негосударственного инвестора

Концессионное соглашение заключается по результатам конкурса либо без него в случае признания конкурса несостоявшимся.

Финансирование реконструкции/реставрации объекта концессии

Концессионное соглашение представляет собой достаточно гибкий инструмент финансирования расходов, так как расходы на реконструкцию объекта культурного наследия, текущий и капитальный ремонт, на содержание объекта в равной степени могут быть как возложены полностью на концессионера, так и разделены в различной степени между концессионером и концедентом.

Бюджетное законодательство, однако, не позволяет достаточно оперативно решать задачи государственного финансирования таких расходов, поскольку они должны быть учтены в бюджете соответствующего уровня.

Объект концессионного соглашения, а также права по концессионному соглашению не могут быть переданы в залог вследствие прямого запрета закона.

Доходы

Концессионер уплачивает концеденту концессионную плату. Доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, является собственностью концессионера.

Основные ограничения в связи со спецификой объекта:

- необходимость четкого определения органа, действующего от имени концедента, собственника объекта, формирования земельного участка и определения его собственника;

- необходимость освобождения объекта и участка от прав третьих лиц;

- целевое назначение земельного участка;

- охранные обязательства;

- не подходит для музеев, так как деятельность концессионера по природе концессионного соглашения имеет коммерческую направленность;

- риск для Особо ценных объектов.

Аренда

Характеристика договора

В аренду с согласия собственника могут сдаваться объекты культурного наследия, находящиеся в оперативном управлении или хозяйственном ведении предприятий и учреждений.

Переход прав по договору аренды объекта культурного наследия и соответствующего земельного участка, сдача этих объектов в субаренду, а также залог прав арендатора возможен в соответствии с условиями этих договоров, как правило - с согласия арендодателя.

Процедура привлечения негосударственного инвестора

Заключение договора аренды объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, осуществляется исключительно на конкурсной основе.

Заключение договоров аренды объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, как правило, также осуществляется на конкурсной основе, но не обязательно.

Механизм финансирования в рамках арендных отношений

Договором аренды может быть предусмотрено, что расходы по ремонту объекта культурного наследия и его содержанию могут быть возложены либо на арендатора, либо разделены между собственником объекта и арендатором.

Доходы

Арендатор за использование объекта культурного наследия должен уплачивать собственнику арендную плату. При этом доходы, полученные арендатором в результате осуществления своей деятельности с использованием объекта культурного наследия, являются собственностью арендатора.

Кроме того, арендатор имеет право на льготную арендную плату при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия за свой счет.

Приватизация

Предмет сделки приватизации

Законодательством РФ предусмотрено, что объекты культурного наследия могут приватизироваться, т. е. отчуждаться на возмездной основе из федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в собственность физических и юридических лиц.

Характеристика сделки

Приватизация объектов культурного наследия может быть осуществлена только при условии обременения объектов культурного наследия обязательствами по содержанию, сохранению и использованию.

Доходы

Собственник объекта культурного наследия федерального значения имеет право на компенсацию произведенных им затрат по сохранению объекта культурного значения за счет средств федерального бюджета.

Доходы, полученные в результате использования объекта культурного наследия, поступают в распоряжение собственника.

Основные ограничения в связи со спецификой объекта:

- запрет для Особо ценных объектов;

- необходимость четкого определения собственника объекта, органа, действующего от имени собственника, формирования земельного участка и определения его собственника;

- необходимость освобождения объекта и участка от прав третьих лиц;

- целевое назначение земельного участка;

- охранные обязательства;

- применимость для музеев лучше анализировать для каждого конкретного случая.

Внесение объекта культурного наследия в уставной капитал

Действующим законодательством не запрещается передача объекта культурного наследия собственником (РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием) в уставный капитал юридического лица, в результате чего право собственности на объект переходит к такому юридическому лицу. Такая передача будет рассматриваться как приватизация (с учетом возможного последующего отчуждения акций негосударственному инвестору) и осуществляться с учетом особенностей, предусмотренных законодательством о приватизации, в том числе в части оформления охранных обязательств. Такой способ не подходит для организации музея с частным капиталом (частного музея).

Государство или муниципальное образование в лице уполномоченных органов вправе вносить имущество только в уставный капитал открытых акционерных обществ (далее - "ОАО"), создаваемых в результате приватизации. Государство или муниципальное образование должны обладать не менее 25% плюс одна акция в уставном капитале ОАО.

Основные ограничения в связи со спецификой объекта:

- запрет для Особо ценных объектов;

- необходимость четкого определения собственника объекта, органа, действующего от имени собственника, формирования земельного участка и определения его собственника;

- необходимость освобождения объекта и участка от прав третьих лиц;

- целевое назначение земельного участка;

- охранные обязательства.

Внесение объекта культурного наследия в уставный капитал ОАО и продажа части акций негосударственному инвестору

Предмет сделки

Рассматриваемый вариант предполагает необходимость создания ОАО со 100%-ным участием РФ или муниципального образования и внесения объекта в уставный капитал ОАО, а затем продажу части акций ОАО негосударственному инвестору.

Законодательство РФ не запрещает РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию вносить объект культурного наследия в уставный капитал ОАО, которое будет сразу учреждено совместно с негосударственным инвестором (с учетом требований законодательства о приватизации в отношении обязательной минимальной доли участия РФ, субъекта РФ или муниципального образования в уставном капитале создаваемого ОАО).

Характеристика сделки

Реализация данного варианта предполагает совершение ряда юридических действий, связанных с созданием нового ОАО, внесением объектов культурного наследия в уставный капитал ОАО и последующей продажей части акций.

Вклад объекта в уставный капитал ОАО возможен только при обременении объекта обязательствами по охране и использованию.

РФ, субъект РФ или муниципальное образование в лице уполномоченных органов, по распоряжению государственным или муниципальным имуществом должны будут исполнять определенные обязанности по управлению ОАО.

Процедура привлечения негосударственного инвестора

Продажа акций ОАО негосударственному инвестору возможна только на аукционе в соответствии с положениями законодательства о приватизации.

Механизмы финансирования

Доход от продажи акций ОАО должен быть перечислен в бюджет соответствующего уровня. Таким образом, полученные от негосударственного инвестора средства не могут быть направлены непосредственно на финансирование мероприятий по сохранению объекта культурного наследия, внесенного в уставный капитал ОАО.

Доходы

РФ, субъект РФ или муниципальное образование могут получить доходы от деятельности ОАО только при выплате дивидендов. Дивиденды, выплачиваемые ОАО, РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию, подлежат перечислению в бюджет соответствующего уровня.

Вклад объекта культурного наследия в уставный капитал ОАО и сдача этого объекта в аренду

Предмет сделки

Рассматриваемый вариант предполагает необходимость создания ОАО со 100%-ным участием РФ, субъекта РФ или муниципального образования и внесения объекта культурного наследия в уставный капитал ОАО, а затем сдачу объекта в аренду.

Характеристика сделки

Реализация данного варианта предполагает передачу объекта в собственность ОАО, что возможно только при обременении этого объекта обязательствами по охране и использованию.

ОАО впоследствии может самостоятельно принимать решения о сдаче объекта культурного наследия в аренду, т.к. согласие акционера, по общему правилу, на совершение такого рода сделок не требуется.

Передача объекта в аренду негосударственному инвестору должна быть проведена с возложением обязательств по охране и использованию.

Процедура привлечения негосударственного инвестора Для сдачи объекта культурного наследия ОАО в аренду негосударственным инвесторам, как правило, не требуется проведения торгов и получение согласия акционера.

Доверительное управление

Собственник возлагает на профессионального управляющего обязанности по содержанию объекта культурного наследия (в том числе по взаимодействию со всеми ресурсоснабжающими и эксплуатирующими организациями) и его использованию, в том числе в целях извлечения прибыли.

Внесение права владения и пользования объектом культурного наследия в уставный капитал

Предмет сделки

В рамках действующего законодательства возможна передача не самого объекта культурного наследия в уставный капитал ОАО, а права владения и пользования им.

Характеристика сделки

Собственник объекта культурного наследия может учредить ОАО и внести в уставный капитал право пользования этим объектом. РФ, субъект РФ или муниципальное образование в лице уполномоченных органов должны будут нести определенные обязанности по управлению ОАО, а также связанные с этим расходы.

Процедура привлечения негосударственного инвестора

Негосударственный инвестор может быть привлечен к использованию объекта культурного наследия лишь при передаче ОАО объекта в его пользование на условиях, например, договора аренды (в целом, это будет вариантом субаренды объекта). При этом положение негосударственного инвестора остается непрочным, т.к. собственник может решить прекратить право ОАО владеть и пользоваться объектом.

Внесение права владения и пользования объектом культурного наследия в уставный капитал ОАО и продажа акций негосударственному инвестору

Предмет сделки

Рассматриваемый вариант предполагает необходимость создания ОАО со 100 %-ным участием РФ, субъекта РФ или муниципального образования и внесения права пользования объектом в уставный капитал ОАО, а затем продажа акций ОАО негосударственному инвестору.

Процедура привлечения негосударственного инвестора

Последующая продажа акций ОАО негосударственному инвестору возможна только на аукционе с учетом особенностей законодательства о приватизации.

Механизм финансирования

Финансирование мероприятий по сохранению объекта культурного наследия за счет средств собственника требует соблюдения норм бюджетного законодательства. Привлечение заемных средств может быть труднодоступным в связи с отсутствием у ОАО права собственности на объект культурного наследия.

Оценка перспектив развития культурного туризма в Краснодарском крае и возможные формы государственно-частного партнерства

Современные тенденции развития туризма в России и в Краснодарском крае

В 2000-2004 гг. рынок платных услуг в сфере туризма в России вырос почти в 2,5 раза. При этом в России активно развивается внутренний туризм, объем которого почти в 4 раза превышает выездной туризм.

Характеристика уровня развития туристической инфраструктуры Краснодарского края

Наиболее привлекательным для инвестора является наличие разрывов между природно-рекреационным и историко-культурным потенциалом и уровнем развития инфраструктуры.

Конкурентоспособность Краснодарского края

В связи с отмеченной угрозой для сохранения лидирующих позиций в туристической отрасли и увеличения ее вклада в экономику региона Краснодарскому краю необходима диверсификация туристического предложения, в том числе за счет развития историко-культурного потенциала региона и познавательного туризма на его основе.

Предпочтения российских туристов

Согласно опросам ВЦИОМ, только для 30% российских туристов пляжный туризм является предпочтительным видом отдыха. Помимо пляжного отдыха, все большим спросом начинает пользоваться познавательный туризм, также большой популярностью пользуются экскурсионные туры.

Оценка туристического потенциала и перспектив развития культурного туризма в отдельных районах Краснодарского края

Станица Тамань ориентирована на пляжный отдых; в нескольких километрах от станицы расположены грязевые источники, коса Тузла. Станица имеет высокий потенциал для культурного туризма, связанный с такими темами, как античность, средние века, казаки, творчество М.Ю. Лермонтова. Располагает скоплением уникальных памятников истории и археологии, в число которых входят городище Гермонасса-Тмутаракань, Фанагорийская крепость суворовских времен (в Таманском музейном комплексе есть научная разработка предложений подготовки крепости к музейному показу), монумент на месте высадки запорожских казаков. В настоящее время объектом туристического показа является Археологический музей, дом-музей М.Ю. Лермонтова, турецкие колодцы, валы турецкой крепости.

На побережье Таманского залива расположен также поселок Гаркуша, на окраине которого находится городище Патрей. Этот памятник может быть использован в одном из перспективных направлений в использовании памятников в туристическо-экскурсионной деятельности - подводная археология.

Станица Голубицкая находится в 8 км от города Темрюка и считается "визитной карточкой" Азовского побережья. Станица имеет очень древнюю историю, подтверждением этого являются археологические исследования на античном Голубицком городище.

По опросам представителей туристических фирм, в настоящий момент наибольшую вовлеченность в туристические маршруты имеют станица Тамань и станица Голубицкая, остальные объекты слабо развиты и популярностью среди туристов не пользуются. Всего в районе существует около десяти экскурсоводческих компаний, во внесезонное время обычно работают две-три. По мнению туроператоров, нехватки экскурсоводов или недовольства их низким профессиональным уровнем не существует.

Историко-культурное наследие района как потенциал для развития культурного туризма

Особенность историко-культурного наследия Таманского полуострова является преобладание памятников археологии. По насыщенности памятниками археологии данная территория не уступает таким странам: как Греция или Египет, что создает потенциал для активного развития культурного и познавательного туризма.

Для развития этой темы наиболее перспективными являются Таманское городище около Тамани (городище уже входит в экскурсионные маршруты, раскопки частично музеефицированы); Фанагорийское городище около поселка Сенной, представляющее собой остатки античного города Фанагория (археологическое исследование Фанагории ведется уже более 100 лет и продолжается по сей день); городище Красный Октябрь в поселке Красный Октябрь; мыс Ахилла (мыс Ахиллеон); мыс Панагия (единственное место в России, где сохранились следы самого раннего христианства); городище Патрей в поселке Гаркуши; Ильичевское городище в поселке Ильич (для музеефикации это городище является наиболее перспективным, т.к. не засыпано после исследования, а было оставлено с целью создания музея); могилы амозонок в различных местах на Тамани (немузеефицированы, однако могут стать привлекательным туристическим объектом).

Перспективным направлением в рамках данной темы является развитие археологического дайвинга, для которого интерес представляют Фанагорийское городище (значительная часть античного города затоплена морем), Киммерийский вал (около 20 км вала проходит по дну Таманского залива), городище Патрей в поселке Гаркуши (часть объектов находится на суши, часть затоплена Таманским заливом).

Среди фортификационных сооружений особый интерес с точки зрения исторического значения и сохранности, особую значимость имеет Фанагорийская крепость, построенная в Тамани по приказу Суворова. Крепость замыкала Кубано-Черноморскую укрепленную линию и признана современными военными учеными одним из совершеннейших фортификационных сооружений того времени. Прекрасно сохранились рвы и валы крепости, ряд бастионов и полубастионов. В Таманском музейном комплексе есть научная разработка предложений подготовки крепости к музейному показу. Крепость включена в популярные туристские маршруты.

Перспективы развития культурного туризма в Краснодарском крае и основные критерии для отбора объектов наследия

По оценкам, до 50% всех туристических поездок, совершаемых гражданами РФ, приходятся на Краснодарский край.

По наличию объектов историко-культурного наследия Краснодарский край занимает одно из ведущих мест не только в России, но и в мире. Однако на современном этапе развития туристической индустрии этот историко-культурный потенциал региона используется в недостаточной мере. Значительная часть объектов не только не включена в экономический оборот, но и не рассматривается с точки зрения возможности формирования новых туристических продуктов.

Опыт развития государственно-частного партнерства и его применимость к сфере культурного туризма

Как показывает международный опыт, на рынке туризма в целом и культурного туризма в частности конкурируют не отдельные объекты, а комплексный продукт. В такой комплексный продукт входят не только собственно объекты показа, но и их тематическая наполненность, а также следующие компоненты:

- развитая туристическая инфраструктура (средства размещения, питания транспорт для перевозки туристов) и профессиональное обслуживание;

- наличие транспортной инфраструктуры, обеспечивающей удобный доступ к объекту, и благоустроенные экскурсионные маршруты;

- высокий уровень экскурсионного обслуживания;

- качественный комплексный продукт предполагает наличие кадров, которые обладают квалификацией, позволяющей сделать посещение объекта максимально интересным и познавательным для туриста. Высокая квалификация требует владения широким кругом знаний и развитыми навыками коммуникации;

- качественная и разнообразная сувенирная продукция.

Политика и мероприятия в области маркетинга и рекламы

Формирование привлекательного комплексного продукта требует активных маркетинговых усилий. Надо учитывать, что важнейшей потребительской ценностью является уникальность продукта. Человек, который бы представлял интересы охраняемого объекта в туристический отрасли, является недостающим звеном в управлении туризмом.

Партнерство

Одним из важнейших участников партнерства по развитию историко-культурного наследия является местное сообщество. Туризм создает спрос на широкий спектр услуг, обеспечивая возможности для развития общества. Проведение образовательных программ может помочь повысить понимание ценности объектов наследия.

Развитие государственно-частного партнерства (ГЧП)

В законодательстве России также не закреплено определение государственно-частного партнерства. Однако, как правило, из многообразия форм ГЧП выделяют следующие основные формы:

- различного рода контракты, заключаемые государством с частным сектором;

- арендные отношения;

- финансовая аренда (лизинг), если одной стороной является частный бизнес;

- государственно-частные предприятия;

- соглашения о разделе продукции (СРП);

- концессионные соглашения.

Правовая база для развития ГЧП в настоящее время в России находится в стадии формирования. ГЧП также заявляется в качестве приоритета в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы).

Государственное стимулирование ГЧП

Для развития ГЧП со стороны государства необходим протекционизм по отношению к предприятиям, связанным с турбизнесом. Одним из наиболее действенных и комплексных инструментов - создание особых экономических зон (ОЭЗ). Туристско-рекреационные зоны в мировой практике - явление далеко не новое. ОЭЗ действуют по следующей схеме: государство вкладывает средства в развитие инфраструктуры того или иного региона и одновременно с этим с помощью налоговых льгот привлекает туда инвесторов, которые начинают осваивать данную территорию - строить гостиничные комплексы, готовить кадры, проводить рекламную кампанию и т.д.

В настоящее время федеральным уровнем ОЭЗ утверждена в нескольких районах Краснодарского края - городе-курорте Анапе, городе-курорте Геленджике, в Сочи и Туапсинском муниципальном районе. Однако стимулирование развития туризма необходимо и в остальных районах Краснодарского края.

Партнеры: